СНиПы никто не отменял.

Лариса Степановна БАРИНОВА - председатель Технического комитета по стандартизации ТК 465 “Строительство”, заместитель председателя комитета ТПП РФ по развитию предпринимательства в сфере строительства и ЖКХ, член Правления Российского союза строителей.

- Административная реформа внесла значительные изменения в структуру органов исполнительной власти в строительном комплексе. Какова на сегодняшний день структура этих органов, как распределены их функции и сферы деятельности? 

- Целью этой реформы было разделение функций органов власти по уровням. Хотя министр промышленности и энергетики Виктор Христенко сказал, что это не уровни, а звенья одной цепи на одном уровне. То есть министерство занимается законотворческой деятельностью, а агентство - в основном реализацией федеральных программ и услуг не только населению, но и любому обратившемуся. Контрольные органы, в свою очередь, должны, естественно, вести работу, направленную на соблюдение законов и нормативных актов. Пока это меняющаяся структура, поэтому результативность этой реформы пока еще непонятна.

Что касается строительства, то вы знаете, что ликвидирован Госстрой, и сейчас органами исполнительной власти, отвечающими за строительство или за законотворческую деятельность в области строительства, являются Министерство регионального развития, Федеральное агентство по строительству и ЖКХ (Росстрой), а контрольные органы в области строительства - это одно из подразделений Ростехнадздора. На сегодняшний день структура исполнительных органов власти в строительстве такова. Что будет дальше - жизнь покажет.

- В идеологии реформы технического регулирования заложен принцип “регулирования рынком”. В какой степени, на Ваш взгляд, соотносятся рыночные способы обеспечения безопасности (системы менеджмента качества, страхования рисков) с государственным контролем и надзором в части обеспечения безопасности и заменяют ли эти системы государственный контроль?

- Они не заменяют, а, скорее, дополняют друг друга, потому что государственный контроль осуществляется только в плане соответствия обязательным требованиям, в данном случае - требованиям технических регламентов. Как известно, законом о техническом регулировании предусмотрены общий технический и специальный технический регламенты, принимаемые в виде законов. Задача государственных органов контроля - проверка соответствия этим действующим законодательным актам. Что касается менеджмента качества - а это очень важный вопрос - то это, скорее, рыночный инструмент, имеющий добровольный характер. Никто не может заставить предпринимателя, допустим, внедрять систему управления качеством типа ИСО-9000. Если он хочет выжить на рынке, то, конечно, он будет внедрять такую систему.

Влияет ли Закон “О техническом регулировании” на развитие рынка? Да, влияет, потому что сегодня на рынке взаимодействуют производитель, потребитель продукции и некое третье лицо, не зависимое ни от производителя, ни от потребителя, - это контрольный орган. Поэтому производитель (он же заявитель) заинтересован в том, чтобы контрольный орган подтвердил соответствие его продукции обязательным требованиям или необязательным требованиям добровольного характера. А потребитель, естественно, должен быть уверен, что потребляемая им продукция действительно не грозит ни жизни, ни здоровью, не вводит его в заблуждение, а поэтому ему тоже нужно мнение независимого третьего лица. 

И вот отсюда появляются органы по подтверждению оценки соответствия или, чтобы было понятнее, органы по сертификации. Если сравнить с тем, что было в советское время, допустим, до принятия закона о стандартизации или закона о сертификации, то там государство выступало в роли и заявителя (то есть производителя), и контролирующего органа. С другой стороны был потребитель. Было два действующих лица. Сегодня таких лица три. Поэтому рынок, конечно, диктует свои условия, и Закон “О техническом регулировании” влияет на развитие рынка.

- Лариса Степановна, как известно, с вводом в действие Закона “О техническом регулировании” подвергается кардинальному изменению вся система технического регулирования в России. С момента вступления закона в силу прошло уже два года, реформа находится в условиях переходного периода, при этом технических регламентов, содержащих обязательные требования, по-прежнему нет. Согласно закону, в переходный период остаются обязательными положения ранее действовавших СНиПов, ГОСТов и других документов, но только в части соблюдения безопасности. Отсюда вопрос: какие положения являются обязательными, а какие - рекомендательными при ведении, например, работ по теплоизоляции зданий? Ведь качество построенного дома может не представлять угрозы для жизни человека, при этом в новых квартирах будут сквозняки, а это уже фактор, неблагоприятный для его здоровья.

- Насчет сквозняков я не знаю, а вот к сопротивлению теплопередаче ограждающих конструкций здания теплотехника предъявляет действительно серьезные требования. У нас страна с суровым климатом, температуры могут быть и до минус тридцати и до плюс тридцати, поэтому сопротивление теплопередаче - очень важный фактор, который реально влияет на здоровье граждан. Но в законе предусмотрено, что обязательно требование по безопасности не только для жизни, но и для здоровья. И, конечно, если мы можем доказать, что требование, обеспечивающее определенное для данного климатического пояса сопротивление теплопередаче, является неотъемлемым требованием к безопасности для здоровья граждан, оно является обязательным.

Если говорить о СНиПах в целом, то я должна сказать, что как минимум на 90%, если не больше, они связаны с обеспечением именно безопасности. В 1994 году была принята система технического регулирования в строительстве, которая была ориентирована, в отличие от советской системы, на потребительские свойства продукции. Новая система была гармонизирована с европейскими и международными требованиями по техническому регулированию в строительстве, вследствие чего очень многие СНиПы перестали существовать. В начале 1994 года было более полутора тысяч СНиПов, сейчас мы имеем приблизительно 360 обязательных СНиПов, которые все еще действуют до настоящего времени. Из них были выведены те требования, которые могут иметь рекомендательный характер, и появился такой вид документов, как Свод правил. Своды правил имеют рекомендательный характер и, если бы не было Закона “О техническом регулировании”, то в этом направлении продолжала бы совершенствоваться система СНиП-10-01-94. Но так как сейчас появился этот закон, должны быть разработаны технические регламенты. Пока их нет, все СНиПы являются обязательными в части, соответствующей требованиям закона, - безопасность жизни и здоровья граждан, безопасность окружающей среды и требования “не введения в заблуждение” потребителей и т.д. (ст. 46 Федерального закона).

- Как, по Вашему мнению, строителям следует относиться к формулировкам, которыми Госстрой снабжал свои документы: “рекомендует его для применения на добровольной основе в качестве нормативного документа Системы нормативных документов в строительстве”? (Цитата из Письма Госстроя России “О Своде правил” от 28.04.2004 N ЛБ-131/9).

- Да, это как раз я подписывала это письмо, когда работала в Госстрое: аббревиатура “ЛБ” расшифровывается как “Лариса Баринова”. Вот СНиП 10-01-94, о котором я тогда говорила, и здесь есть перечень всех документов по техническому регулированию, из которых состоит нормативная база в строительстве. Тут четко прописано: Свод правил - это документ рекомендательного характера.

Почему? Да потому, что наука развивается, появляются новые решения как технологические, так и конструктивные, в практику внедряются новые материалы, и одно и то же обязательное требование СНиПа можно решить по-разному. До сегодняшнего дня это были одни решения, сегодня появилось нечто новое, уже апробированное и хорошо себя зарекомендовавшее, требующее меньших затрат, имеющее большую надежность, значит, вносятся изменения. И в Свод правил легче внести изменения, Свод правил не обязывает - если вы сегодня можете применить другое решение, и вы можете доказать, что это решение не хуже того, которое в Своде правил описано, а может быть, даже лучше, то никто вам не запрещает пользоваться вашим решением. Именно поэтому, когда мы такие документы рассматривали - а они сначала рассматривались в научно-технических секциях Научного совета Госстроя - они принимались и рекомендовались как ориентир. Вот есть такие решения: хотите - пользуйтесь, если у вас есть решение лучше - пожалуйста, можете использовать лучшее.

- Со вступлением в силу Закона “О техническом регулировании” создалась сложная ситуация с регистрацией нормативно-технических документов бывшего Госстроя России в Минюсте: так, в последнее время подавляющему большинству утвержденных СНиПов было отказано в регистрации, они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. Каков, на Ваш взгляд, выход из положения для организаций, использующих эти документы в своей работе?

Здесь нужно сказать несколько слов об “истории вопроса”. Минюст затребовал примерно 15 СНиПов, которые были приняты накануне ввода в действие Закона “О техническом регулировании”, утверждены Госстроем и, как это и было раньше, введены в действие. Однако Минюст запросил их на регистрацию. Во-первых, это противоречит внутренним документам данного министерства: в Минюсте есть перечень документов, которые подлежат обязательной регистрации, и технических нормативных документов там нет, ни СНиПов, ни СанПиНов, ни пожарных норм безопасности. Поэтому этот шаг Минюста стал неким “новшеством”.

Когда в Минюсте получили вот эти наши СНиПы, они отказали в регистрации, мотивируя тем, что там якобы есть ссылки на законодательные акты, в которых речь идет о правоотношениях. Вы знаете, в СНиПах в частности и в технических документах в общем никаких правоотношений нет: единственное, какие могут быть ссылки в СНиПах, - это указание в преамбуле, допустим, что настоящий СНиП принимается во исполнение требований Гражданского кодекса об обеспечении того-то и того-то. Подобная фраза не несет никакой правовой нагрузки. И мы готовы были исключить такие ссылки, я говорю еще раз, и это могло быть только в преамбуле, потому что в самом тексте никаких устанавливающих правоотношений нет.

Но Минюст не согласился с нашим предложением, и строители стали обращаться в Правительство, в Минпромэнерго, где был раньше департамент по техническому регулированию. В результате появилось поручение Михаила Ефимовича Фрадкова, заместителю министра промышленности и энергетики А.Г. Реусу и министру юстиции Ю.Я. Чайке собраться и решить этот вопрос. Была создана согласительная комиссия, этот вопрос обсуждался, и в результате было принято решение: Департамент по техническому регулированию Минпромэнерго рассылает еще раз письмо с указанием всем руководствоваться статьей закона о техническом регулировании, в которой говорится, что обязательные нормативные документы, принятые министерствами и ведомствами до принятия технических регламентов, в части, обеспечивающей безопасность жизни, здоровья граждан, экологическую безопасность, безопасность окружающей среды и не вводящей в заблуждение потребителей, являются обязательными.

Таким образом, пока нет технических регламентов, все действующие нормативные документы, не только СНиПы, но и документы других министерств и ведомств являются обязательными в части, не противоречащей закону. Таким образом, пока СНиПы действительно обязательны, никто их не отменял, и во избежание каких-то дальнейших неприятностей я очень рекомендую и строителям, и проектировщикам руководствоваться этими СНиПами.

- Но в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Закона “О техническом регулировании”, органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьей 5 данного закона. Получается, что все вводимые в последнее время СНиПы имеют только рекомендательный характер. 

- Да, там, действительно, есть такая запись. Дело все в том, что после принятия закона о техническом регулировании пока ни одно министерство или ведомство не принимало никаких СНиПов, никаких вообще нормативных документов в строительстве, носящих обязательный или рекомендательный характер. Но мы сейчас работаем над предложениями, связанными с внесением изменений и дополнений в действующий закон о техническом регулировании, и в этих предложениях присутствует такое понятие, как строительные нормы и привила, как документы добровольного применения, направленные на выполнение требований технических регламентов.

В техническом регламенте представлены самые общие требования по безопасности данного вида продукции. Но в техническом регламенте, который применяется в виде закона и излагается в виде закона, очень сложно представить расчетные данные, чертежи, отобразить в виде чертежей определенные конструктивные моменты, это практически невозможно. Поэтому должны быть какие-то документы более низкого уровня, которые рассказывают, как можно выполнить требования технических регламентов. За рубежом есть такое понятие, как кодексы установившейся практики. Это своды правил и норм, которые прошли апробацию и показали хорошие результаты. И вот этим кодексам установившейся практики, собственно, и соответствуют наши СНиПы. Поэтому их сейчас можно смело разделить на общие требования, которые могут уйти в технические регламенты, и то, что связано с реализацией этих требований. Они могут существовать в виде привычных для строителей строительных норм и правил, но это будут документы уже добровольного применения. 

- Лариса Степановна, относятся ли к объектам контроля и надзора техническая эксплуатация зданий и сооружений, перепланировка и переоборудование квартир в процессе эксплуатации построенных зданий и сооружений?

- Проверкой правильной эксплуатации зданий и сооружений занимается жилищная инспекция. Что касается перепланировки, то в Жилищном кодексе четко сказано, что любая перепланировка должна быть согласована с жилищной инспекцией, а на случай сложных планировочных решений в каждом регионе есть специальная комиссия, которая состоит из представителей различных органов, в том числе органов пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической безопасности, которая принимает решения по таким глобальным перестройкам. 

- В Градостроительном кодексе (статья 55) прописано, что для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо приложить к заявлению ряд документов, в частности, заключение органа государственного строительного надзора и органа пожарного надзора. Заключения Госсанэпидемнадзора, Госэнергонадзора, органа экологического надзора в этом списке обязательных документов отсутствуют. С чем, на Ваш взгляд, это связано, ведь, к примеру, вопрос соответствия строительных объектов экологическим требованиям сегодня приобретает все большую актуальность?

- Когда осуществляется экспертиза градостроительной документации, в ней участвуют представители всех этих органов. Изначально, когда идет градоустроительное планирование и зональное планирование, определяется, что может быть построено в той или иной зоне с учетом, в том числе, и экологических требований. Зачем потом еще раз подвергать контролю данную зону? Уже было заключение. Ведь, понимаете, основной смысл принимаемых законов в последнее время и, кстати, Закона “О техническом регулировании” состоит в том, чтобы не отягощать производителя излишними требованиями, не строить на его пути административные барьеры. 

Когда на стадии градостроительного планирования и согласования градостроительной документации все возможные органы надзора ставят свою подпись, подтверждающую что они согласны именно с таким планированием и с таким размещением строительных объектов различного назначения, дальше проводится тендер, и эти участки продаются. Если я приобретаю этот участок, я уже знаю, что на нем можно строить, ничего другого мне никто не разрешит, и мне незачем еще раз получать разрешение. А пожарный надзор должен быть, потому что нарушения могут возникнуть уже в процессе строительства, сдачи объекта, например, при прокладке кабеля.

Правильно, мнение экологов должно учитываться, но на стадии согласования градостроительной документации. Что касается последующих требований, допустим, к экологической чистоте применяемых материалов, это оговаривается требованиями технических регламентов. Так, допустим, на безопасность зданий и сооружений будет разработан соответствующий технический регламент. В нем будет написано, что для отделки могут применяться строительные материалы, химический состав которых таков, чтобы предельно допустимая концентрация летучих веществ с поверхности этих материалов не превышала вот такие-то показатели. И все, этого будет достаточно.

- Как Вы оцениваете текущую ситуацию с обеспечением российских строителей нормативно-технической информацией? Каковы, на Ваш взгляд, перспективы развития у создаваемой нами Российской сети центров нормативно-технической документации?

Еще со времен Госстроя технические нормативные акты распространяются через периодические издания, в виде сборников и перечней и на электронных носителях (журнал “БСТ”, “Стройконсультант”, издания ГУП ЦНС). Распространением этих документов занимается и консорциум “Кодекс”, и я считаю, что это хорошо, потому что те, кто имеет доступ к электронной базе данных, конечно, оперативно могут найти любой документ.

Достаточно ли тех организаций, которые работают в этой сфере? Я считаю, что недостаточно. Недостаточно потому, что сейчас появилось множество крупных и мелких строительных фирм, проектных мастерских - не институтов, а именно мастерских, частных организаций. И многие из них не всегда знают, куда обратиться. Даже при всем том, что “Кодекс” - достаточно известная фирма, к ней не всегда обращаются в силу того, что нет технической оснащенности, или же в силу того, что просто об этом не знают.

И иногда поражаешься такой неосведомленности: вот я некоторое время работала в составе лицензионной комиссии и обращалась в фирмы, документы которых вызывают некоторое сомнение. Приглашаешь руководителя, начинаешь задавать им вопросы: “А у вас нормативная база сформирована, вы руководствуетесь нормативными документами? Вы занимаетесь, допустим, проектированием и строительством дорог, а есть у вас все нужные нормативные документы?” И доходило иногда до того, что в ответ меня спрашивали: “А какие нормативы?” Любая уважающая себя фирма должна иметь, я не говорю всю нормативную базу, но, по крайней мере, базу нормативных документов по тем объектам, которые относятся к ее деятельности.

Следует также сказать, что вопрос информативного обеспечения находится у нас пока на недостаточном уровне. Это касается и нормативных документов, и технологической документации, и информации о проводимых мероприятиях, связанных с развитием строительной отрасли. Поэтому идея консорциума “Кодекс” создать такую сеть - очень хорошая идея, и я думаю, что и Комитет торгово-промышленной палаты Российской Федерации по развитию предпринимательства в сфере строительства и ЖКХ и Правление Союза строителей поддержат это начинание. При этом очень важно, чтобы специалисты в области разработки документации и те, кто непосредственно будет обеспечивать потребителей этой документацией, между собой очень хорошо взаимодействовали.