Нормативы градостроительного проектирования — средство организации управления

 Нормативы градостроительного проектирования — средство организации управления

    Устойчивое развитие территорий и принятие эффективных управленческих решений зависят не только от подготовки и утверждения на соответствующем уровне публичной власти документов градостроительного проектирования, но также и от нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принимаемых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности и устанавливающих индивидуальные требования к документам градостроительного проектирования, позволяющие наиболее полно учесть специфику конкретной территории.

С вводом в действие Градостроительного кодекса № 190-ФЗ произошло существенное изменение в нормировании градостроительной деятельности. Статьями 7, 8 Градостроительного кодекса, статьей 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьями 14, 16  Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в числе полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области нормирования градостроительной деятельности установлено исключительно утверждение соответственно региональных и местных нормативов градостроительного проектирования. Эти нормативы должны содержать минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территорий).

Таким образом, нормативы градостроительного проектирования являются средством организации управления органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий жизнедеятельности человека и предназначены для регулирования градостроительной деятельности на основе требований законодательства. Эти нормативы обеспечивают согласованность решений стратегического социально-экономического планирования и градостроительного проектирования, определяют зависимость между показателями социально-экономического развития территорий и показателями пространственного развития территорий.

    В соответствии со статьей 6 Градостроительного кодекса техническое регулирование в сфере градостроительной деятельности отнесено исключительно к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и регулируется Федеральным законом № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Органы государственной власти субъектов Российской Федерации лишены права утверждать региональные нормы технического характера. На уровнях субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления введена система региональных и местных нормативов градостроительного проектирования. Эта система имеет свои четкие контуры и свое место за пределами технических регламентов, которые регулируют сферу безопасности. В то же время отдельные расчетные показатели обеспечения региональных нормативов могут включаться в градостроительные регламенты правил землепользования и застройки муниципальных образований, содержащих обязательные для исполнения основы правового режима использования земельных участков и объектов капитального строительства.

     Градостроительным кодексом относительно нормативов градостроительного проектирования закреплены следующие концептуальные положения:

1) встроенность в законодательный контекст. Вся совокупность обязательных для выполнения требований, обусловленных соблюдением мер безопасности, содержится в технических регламентах, принимаемых посредством федеральных законов. За пределами технических регламентов то, что имеет отношение к градостроительному регулированию и относится к региональным и местным нормативам градостроительного проектирования;

2) упразднение наличия  нормативов  рекомендательного  характера на федеральном  уровне.  Задачи  федерального  уровня — обеспечение требований безопасности. Рекомендательность не является прямой задачей федерального уровня;

3) установление норм об учете региональных и местных нормативов градостроительного проектирования при подготовке проектов документов градостроительного проектирования;

4) установление содержания нормативов градостроительного проектирования,  то есть минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и состава региональных и местных нормативов градостроительного проектирования — показателей обеспечения объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения, объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории;

5) введение нормы, согласно которой «не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования»;

6) передача субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления полномочий по определению состава, порядка подготовки и утверждения соответственно региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.

Исходя из этих положений Правительством Свердловской области было принято постановление от 27.12.2005 г. №  1138-ПП  «Об утверждении  Положения  о  составе,  порядке  подготовки  и утверждения нормативов градостроительного проектирования Свердловской области». В соответствии с ним в состав региональных нормативов включены не только минимальные расчетные показатели обеспечения человека объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории, доступности таких объектов для населения, но и нормативы по обеспечению организации планировочной структуры территорий муниципальных образований, инженерной подготовки территорий населенных мест, объектами транспорта, охраны окружающей среды, учету местных климатических условий. Определен порядок подготовки, утверждения и внесения дополнений и изменений в Региональные нормативы.

   На территории области находятся 94 муниципальных образования, расположены 47 городов, 26 поселков городского типа и рабочих поселков, около двух тысяч сельских населенных пунктов. С учетом утвержденных Региональных нормативов их территории должны быть обеспечены документами градостроительного проектирования (документами территориального планирования, документами градостроительного зонирования, документацией по планировке территорий) и градостроительного зонирования.

   Региональные нормативы разработаны Учреждением «УралНИИпроект РААСН» в виде единой системы, которая формируется как открытая для дальнейшего развития определяемых на общей методической и научно-технической основе минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Каждый раздел системы региональных нормативов формирует комплекс взаимосвязанных минимальных расчетных показателей, объединяемых единством их цели и задач. Структура системы региональных нормативов определяется ее разделами в зависимости от объектов нормирования в различных сферах обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека с учетом региональных условий Свердловской области.

    Система региональных нормативов состоит из следующих дифференцированных применительно к территориям муниципальных образований Свердловской области разделов минимальных расчетных показателей обеспечения населения.

Раздел 1. «Система нормативов градостроительного проектирования Свердловской области. Основные положения». Определяет основные цели, принципы и общую структуру системы региональных нормативов, требования к их применению, содержанию, построению, изложению и оформлению,  порядку подготовки и внесении в них изменений.

Раздел 2. «Обеспечение планировочной организации территорий». Вводит классификацию муниципальных образований и населенных пунктов Свердловской области по типам и группам сложности в зависимости от их значимости в развитии систем расселения, социально-экономического потенциала, развития планировочной структуры, численности населения и других местных особенностей. Устанавливает основные расчетные показатели по определению потребности в территориях и зонах различного функционального назначения, параметры их планируемого развития и интенсивности использования.

Раздел 3. «Обеспечение в сфере жилищного строительства». Устанавливает виды жилой застройки, типы жилья, минимальные расчетные показатели обеспечения объектами жилищного строительства, структуру жилищного фонда в зависимости от уровня комфорта проживания и типов и этажности жилых домов. Расчет потребных объемов и типов жилой застройки должен производиться с учетом  сложившейся и прогнозируемой социально-демографической ситуации в регионе и отдельном населенном пункте, социальных запросов и платежеспособности определенных социальных слоев населения. Дешевое социальное жилище должно быть многоэтажным и плотным, а жилище, предназначенное для других социальных групп населения, должно быть преимущественно малоэтажным.

Вместо упраздненного термина «селитебная территория» введено понятие «жилая зона». Установлены показатели плотности застройки, ограниченные  критерием «не более»; до сих пор во всех нормативных документах плотность застройки нормировалась показателями с критерием «не менее»  (СНиП II-60-75**, СНиП 2.07.01-89*). Посредством норм решалась задача более эффективного использования городской территории. В результате этого плотность жилой застройки стала чрезмерно большой в сравнении с зарубежными аналогами, что не может не сказаться на качестве жилой среды. С переходом на рыночные отношения должно измениться и отношение к плотности жилой застройки. Это показатель комфорта (качества) жилой среды, который зависит от множества факторов, в том числе от экономических возможностей потребителей жилья.

Раздел 4.  «Обеспечение в сфере строительства объектов социального и коммунально-бытового назначения». Вводит минимальные расчетные показатели обеспечения объектами социальной и коммунально-бытовой инфраструктур независимо от форм собственности, с учетом демографической структуры населения, в том числе по вместимости, мощности, пропускной способности объектов, площади территорий для их размещения. Определен расширенный состав учреждений медико-социального обслуживания, ориентированных на лиц старшей возрастной группы и инвалидов, впервые введены нормы размещения культовых объектов.

Раздел 5.  «Обеспечение объектами рекреационного назначения». Вводит виды объектов рекреационного назначения и минимальные расчетные показатели обеспечения ими населения.

Раздел 6. «Обеспечение объектами транспорта и пешеходным   движением». Устанавливает расчетные показатели по организации общественного транспорта, его доступности до объектов социального назначения, озеленению территорий санитарно-защитных зон от объектов транспортной инфраструктуры, прогнозируемые уровни автомобилизации в населенных пунктах. Особое значение уделено вопросам обеспечения объектами для хранения и обслуживания транспортных средств в зависимости от классификации населенных пунктов, уровней автомобилизации и комфорта проживания населения. Если прежними нормативами предусматривалось обеспечение парковочными местами 20% квартир, то Региональными нормативами дефицит в объектах для хранения автомобилей полностью ликвидируется.

Раздел 7.  «Обеспечение инженерным оборудованием». Содержит основные расчетные показатели обеспечения населения объектами водоснабжения и канализации, теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, связи и санитарной очистки.

Раздел 8. «Обеспечение инженерной подготовкой и защитой территорий». Включает бланкетные (отсылочные) положения к федеральным нормативным техническим документам в части обеспечения защиты населения от затопления, подтопления, оползневых, карстово-суффозионных процессов, образования эрозии и техногенных нарушений.

Раздел 9. «Обеспечение охраны окружающей среды (атмосферы, водных объектов и почв) и учета местных климатических условий». Содержит минимальные расчетные показатели по обеспечению качества окружающей среды, допустимого воздействия на окружающую среду и учету климатических условий Свердловской области, карты ее климатического зонирования и климатические паспорта ряда населенных пунктов.

В соответствии с законодательством о градостроительной деятельности Региональные нормативы следует применять при:        

1) подготовке документов схемы территориального планирования Свердловской области, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждаемых Правительством Свердловской области;

2) подготовке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, документации по планировке территории, утверждаемых органами местного самоуправления в Свердловской области;

3) подготовке правил землепользования и застройки муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области;

4) подготовке градостроительных планов земельных участков, предназначенных для строительства (реконструкции) объектов капитального строительства;

5) согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований с Правительством Свердловской области и органами местного самоуправления в Свердловской области в случаях, предусмотренных законодательством;

6) проверке подготовленной документации по планировке территории на соответствие утвержденным документам территориального планирования, правилам землепользования и застройки, требованиям технических регламентов, градостроительных регламентов;

7) проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства;

8) проведении аукциона на право заключения договора с администрацией муниципального образования по развитию застроенной территории;

9) проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, проектам планировки территорий и проектам межевания территорий, подготовленных в составе документации по планировке территорий;

10) проведении государственной экспертизы проектов документов территориального планирования муниципальных образований в Свердловской области;

11) подготовке комплексных программ развития муниципальных образований;

12) осуществлении исполнительными органами государственной власти Свердловской области контроля за соблюдением органами местного самоуправления в Свердловской области законодательства о градостроительной деятельности.

Кроме того, Региональные нормативы обеспечивают базу для комплексной и единовременной разработки нескольких документов градостроительного проектирования в виде комплексных проектов градостроительного развития территорий, что значительно экономит временные, кадровые и финансовые ресурсы.

В соответствии с частью 3 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка генеральных планов городских округов и поселений должна осуществляться с учетом комплексных программ развития муниципальных образований, а также региональных и местных нормативов градостроительного проектирования. Однако в связи с отсутствием региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, требований технических заданий об обязательном включении в обосновывающие материалы проектов генеральных планов расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности практика подготовки документов градостроительного проектирования муниципальных образований в Свердловской области показывает низкий уровень качества.

В современных условиях градостроительного развития территорий как на региональном, так и на муниципальном уровнях необходимы такие инструменты, которые:

1)         обеспечивают эффективное управление градостроительным развитием территорий муниципальных образований в Свердловской области;    

2) обеспечивают принятие комплекса стратегических социально-экономических решений в объеме, достаточном для поддержания постепенного роста качества жизни населения;

3) обеспечивают высокое качество документов градостроительного проектирования;

4) формируют «связующее» звено между планированием социально-экономического развития и планированием градостроительного развития территорий.

Сложившаяся к настоящему времени система планирования включает в себя три основных компонента: стратегии и программы социально-экономического развития муниципальных образований; документы градостроительного проектирования (по территориальному планированию, по градостроительному зонированию, по планировке территорий); документы финансового планирования. Однако в действительности подготовка таких составляющих муниципального планирования ведется разобщенно, без их комплексной увязки. Существенным недостатком в территориальном планировании является отсутствие в Свердловской области современных социальных стандартов качества жизни в форме нормативных правовых актов. Нормативные расчетные показатели, утвержденные постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 г. № 78 в виде строительных норм и правил СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», не отвечают современным условиям жизнедеятельности человека, ориентированы на принципы прежнего градостроительного законодательства и плановой экономики советского времени и не могут приниматься за основу в разработке документов градостроительного проектирования и стратегического социально-экономического планирования. Эти расчетные показатели не соответствуют современным правовым и имущественным отношениям между участниками градостроительной деятельности и принципам устойчивого развития территорий, установленным действующим законодательством Российской Федерации и Свердловской области.

Очевидно, что для достижения максимального эффекта от реализации программных мероприятий по развитию территорий все вышеуказанные виды планирования должны быть связаны между собой. Таким связующим звеном и являются Региональные нормативы. Документы градостроительного проектирования могут обеспечить реализацию определенных в стратегических планах социально-экономического развития показателей только в том случае, если будут разработаны как звенья одной цепи управленческих решений посредством Региональных нормативов, которые являются системным и целостным инструментом повышения качества жизни человека — одной из важнейших социальных категорий. Под качеством жизни здесь следует понимать обеспеченность населения необходимыми материальными благами и услугами, достигнутый уровень их потребления и степень удовлетворения разумных (рациональных) потребностей, а также совокупность условий жизни, труда и занятости, быта и досуга населения, его здоровье, образование, природную среду обитания и т.д. 

Региональные нормативы имеют существенные отличия от подобных документов, утвержденных иными субъектами Российской Федерации. Прежде всего, они не содержат положений инструктивного и методического характера, т.к. эти вопросы не входят в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере градостроительной деятельности и в соответствии с законодательством решаются в рамках стандартов организаций. В Региональные нормативы включены положения по обеспечению человека благоприятными условиями жизнедеятельности, содержащиеся в нормативных технических документах федеральных органов государственной власти, не имеющие обязательной юридической силы, а имеющие рекомендательный характер, которые проанализированы и доработаны с учетом местных условий. При разработке Региональных нормативов учтены изменения, произошедшие за последний период в нормативно-правовой и социально-экономической сферах, как в целом в обществе, так и в Свердловской области. При этом учтены ее региональные особенности по организации среды обитания, расселения, демографического потенциала, экономического, географического и геополитического положения.

Разработка системы Региональных нормативов также базируется как на анализе сложившейся ситуации в Свердловской области, так и на изучении норм Московской области, Санкт-Петербурга, других субъектов Российской Федерации, стран Европы, США, достигнутых практических результатов применения градостроительных норм и рекомендаций на территории СССР в период 50–70-х годов ХХ века. Таким образом, уникальность Региональных нормативов состоит в:

1) системном подходе к формированию минимальных расчетных показателей в виде единой системы, постоянно ведущейся и обновляющейся в зависимости от потребностей в ведении и изменении таких показателей и социально-экономической ситуации в Свердловской области в целом и муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области;

2) открытости для дальнейшего развития системы разрабатываемых на общей методической и научно-технической основе минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека;

3) формировании каждого раздела системы региональных нормативов в виде комплекса взаимосвязанных минимальных расчетных показателей, объединяемых единством их цели и задач;

4) отсутствии положений инструктивного и методического характера, технических нормативов по обеспечению безопасности жизни, здоровья, охраны окружающей среды, утверждение которых не может осуществляться Правительством Свердловской области в соответствии с его полномочиями.