Россия может лишиться строительной индустрии

Строительство, особенно жилищное, является динамично развивающейся отраслью. Национальный проект «Доступное и  комфортное жилье гражданам России» включен в число приоритетных проектов, направленных на решение, прежде всего, социально значимых для страны задач.  В этих условиях  существенно повышаются требования к безопасности, качеству и комфортности строящихся зданий и сооружений, определяемые,  прежде всего, требованиями нормативно-технической документации.

В 1994 году в связи с изменившейся экономической ситуацией  в стране система технического нормирования в строительстве была пересмотрена с целью исключения избыточных требований и сокращения количества обязательных для исполнения нормативных технических документов, а также их гармонизации с европейскими и международными аналогами.

В1994 году Госстрой России утвердил «Систему нормативных документов в строительстве». С этого времени и вплоть до принятия  закона «О техническом регулировании» несколько десятков институтов, проектных организаций, профессиональных общественных объединений, производственных фирм и  компаний работали над приведением системы технического нормирования в строительстве в соответствие с требованиями упомянутого документа. Из-за недостаточности финансовых средств работы по пересмотру действующих СНиПов шли медленнее, чем хотелось бы, и это вызывало справедливые нарекания разработчиков и пользователей нормативной документации.

Строительные нормы и правила никогда не считались какими-то барьерами,  даже  на  переговорах с представителями ВТО. Многие эксперты ИСО  высоко оценили  структуру и содержание нашей системы СНиПов. Несколько лет назад Министерство строительства КНР,  проанализировав все существующие системы технического регулирования в строительстве, пришло к выводу, что лучшей является  российская, и обратилось с просьбой передать им все наши СНиПы, которые были разработаны за последние два  десятилетия.  Практически все межгосударственные стандарты в строительстве для стран СНГ выполнены на основе российских  и приняты в этих странах взамен национальных. 

В июле 2003 года был введен в действие  Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее ФЗ). Потребность в подобном законе назрела потому, что необходимо было привести отечественную сферу технического регулирования в соответствие с мировой практикой и ликвидировать при этом ведомственный произвол.

Следует заметить, в 1990-х годах был принят ряд законов, которые дали возможность отдельным ведомствам  выходить за пределы своей компетенции. Например, нормы в сфере строительства перестали согласовывать с Госстроем, что привело к появлению множества противоречивых требований и  дополнительных,  контролирующих строителей организаций.  Тогда Госстандарт в контакте с Госстроем и другими министерствами и ведомствами  подготовил ряд законопроектов, которые должны были устранить эти противоречия. Документы были в работе, когда появился проект ФЗ  в такой неожиданной редакции.

При обсуждении проекта ФЗ представители  практически всех  министерств и ведомств, в том числе Госстроя, не отрицая самой идеи и целей реформирования  системы технического регулирования, почти единогласно возражали против способов реформирования, предусмотренных этим законопроектом. Они предупреждали, что в предлагаемом виде закон в лучшем случае работать не будет, а в худшем - нанесет ощутимый удар по экономике России. Уже тогда было понятно, что ждет российскую экономику в случае присоединения к ВТО в условиях обрушения действующей нормативной базы и  невозможности создания новой в срок, отведенный  ФЗ. 

Однако, принятие этого  закона  было провозглашено его  авторами и идеологами актом революционного характера, направленным на  расцвет предпринимательской деятельности в России. Но как показала жизнь, последствия этого «революционного акта» ничем не отличаются  от тех, к которым приводят любые революции.  Жизнь подтвердила правоту оппонентов ФЗ и непрофессионализм его разработчиков. Может быть именно поэтому они, пытаясь защититься, так агрессивно ищут в лице чиновников врагов, якобы просто препятствующих реализации закона.

Особенно серьезные проблемы возникли в строительстве. Вот уже на протяжении более трех лет ФЗ не только сам  не  работает, но и вызывает серьезные сбои в действовавшей до его принятия системе технического нормирования.

Накануне введения в действие  ФЗ постановлением Госстроя России были  приняты 14 СНиПов. Часть из них разработана впервые, другая – взамен ранее действовавшихТаким образом, вот уже в течение трёх лет складывается парадоксальная ситуация:  СНиПы имеются, их никто не отменял, но и полноценно использовать их как бы нельзя, так как они «не влекут правовых последствий».

Вялотекущее рассмотрение этого вопроса в Минпромэнерго, Минрегионе и  Правительстве РФ свидетельствует только об одном: должностные лица не осознают в полной мере масштабов разрушительных последствий  нерешенности  этой проблемы. И если ФЗ практически освобождает Правительство РФ от ответственности за обеспечение прав граждан на безопасное существование,  то Конституция  России такие права гарантирует и не освобождает от ответственности  тех, кто эти права от имени государства обеспечивает.

Таким образом, если принять точку зрения Минюста, то в области жилищного строительства строительные нормы фактически отсутствуют. Такое положение нетерпимо и опасно, особенно в условиях развертывания государственной жилищной программы. И у инвесторов, и у граждан, приобретающих квартиры, помимо финансовых рисков возникают риски правовые.   Что же касается требований безопасности, то остается только уповать на то, что застройщик знает о существовании вышеупомянутых «не несущих правовых последствий» документах  и впишет их в договор на проектирование и строительство  как собственные требования. 

Но тут возникает противоречие с Градостроительным кодексом, которым предписана необходимость соответствия этих требований техническим регламентам, которых нет, и нормам строительного проектирования, которые вывел из правового поля Минюст, отказав в регистрации СНиПов. Круг замкнулся и органам надзора фактически нечем руководствоваться  для подтверждения соответствия каким-либо документам используемых строителями норм.

Вызывают недоумение разговоры о возможности принятия упомянутых СНиПов постановлением Правительства РФ. Но в соответствии с ФЗ, чтобы утвердить эти документы правительству необходимо придать им форму и содержание технических регламентов, исключив их из действующей нормативной базы. 

Если представить себе действующую систему нормативных документов в строительстве в виде здания и прилегающей к нему территории, то исключение из нее упомянутых 14 СНиПов означает  разрушение отдельных, существенно  важных для объекта  элементов, которое сначала нарушит его функционирование, а через короткое время приведет к  частичному или полному его обрушению.  С другой стороны, превращать в технические регламенты СНиПы, предварительно не разработав структуру  новой системы нормативно-технической документации, означает изначально создать хаос и сделать ее неработоспособной.  Видимо авторы закона  об этом не подумали когда  заявляли, что только сами строители виноваты в создавшемся положении.   

Но российские строители не хотят оказаться в положении своих коллег из Польши.  Отказавшись от старой, и не  создав новую  нормативную  базу в строительстве,  Польша фактически потеряла свою строительную отрасль. Сегодня все крупные строительные фирмы в этой стране  проданы иностранцам, а мелкие вынуждены работать у них в качестве субподрядчиков.                

Любая европейская страна с развитой экономикой, поддерживая идею реформирования своей системы технического регулирования, делала и делает все возможное для сохранения тех национальных стандартов, которые защищают, прежде всего, интересы собственных производителей и предпринимателей. Принципы разработки европейских стандартов и присоединения  к ним максимально учитывают пожелания всех заинтересованных  стран - членов ЕС  и позволяют переходить на новые стандарты производителей продукции  внутри каждой страны без особых проблем  и в течение довольно длительного времени.  Но если страна оказывается без собственной нормативно-технической базы, она вынуждена будет подчиниться требованиям чужих документов и уступить лидерство.

То, что мы не сумеем создать новую дееспособную систему технического нормирования за оставшиеся три с половиной года уже понятно. Так надо ли нам разрушать существующую национальную систему, получившую высокие оценки международных экспертов, а в строительстве вызывающую зависть не только у всех европейских государств, но и в Канаде и США? Неужели это и есть истинная цель Федерального закона «О техническом регулировании»?!

В строительстве ФЗ на наш взгляд создал опасную нормативную неопределенность, результатом которой может явиться   реальная  угроза  надежности, безопасности и долговечности  зданий и сооружений. Это связано с тем, что  ФЗ, в отличие от ранее действовавшего закона «О стандартизации», разработан и принят без учета специфики строительной продукции, а также европейского и международного опыта в области технического регулирования  в строительстве.  Многочисленные  обращения профессиональных общественных объединений и отдельных специалистов по этому поводу поступали и звучали во время обсуждений проекта, но остались без внимания.

Половина из отпущенных законом семи лет переходного периода прошли. Истрачены огромные средства на разработку множества фолиантов методических, методологических и всяких других документов, в том числе проектов абсолютно недееспособных технических регламентов. Как проводились конкурсы и выбирались их разработчики - известно только организаторам конкурсов. В результате, экономике страны уже нанесен ощутимый урон. Однако,  стремясь отчитаться за потраченные деньги, Минпромэнерго, а вслед за ним другие министерства дают торжественные обещания в кратчайшие сроки  разработать и представить предусмотренные планом и сверх плана  многочисленные регламенты - общие и специальные.  Но никого не интересует, как эти регламенты будут работать. Это не удивительно, так как разработчики и идеологи закона  не хотят слышать и понимать то, что говорит им предпринимательское сообщество, интересы которого они,  якобы, защищают. 

Что же,  на наш взгляд,  делает закон «О техническом регулировании» в том виде, в котором он существует в настоящее время,  не только недееспособным, но и опасным для строительства.

1. Закон не соответствует по отдельным ключевым положениям Соглашению по техническим барьерам в торговле ВТО, европейскому и международному  законодательству, а также   законодательству стран СНГ в области технического регулирования в строительстве.  Так, например, здания и сооружения, как объекты недвижимости, не являются объектами международного торгового сотрудничества, пересекающими границы и подпадающими под Соглашение ВТО о технических барьерах в торговле. Более того, любое здание и сооружение, даже построенное по типовому проекту, будучи  привязанным к конкретному участку земли, становится индивидуальной продукцией,  и к ним не применимы требования, предъявляемые к серийно выпускаемой промышленной продукции. Кроме того, строительный объект в завершенном виде не может быть подвергнут испытаниям, как это предусмотрено ФЗ.

Мировая практика технического нормирования в области строительства  концептуально и структурно однородна и мало чем отличается от  российской.  Во всех западных государствах имеется закон о строительстве (строительной деятельности, строительном нормировании), устанавливающий организационно-правовые отношения и определяющий орган исполнительной власти, отвечающий за техническое регулирование в строительстве и разработку строительных  норм и правил.

Так было и в России  до ликвидации Госстроя. Сегодня Рострой этим заниматься не может. В Положении о Минрегионе  разработка нормативно – технических документов в строительстве прописана,  но результаты его деятельности говорят сами за себя: технические регламенты разрабатываются  в отсутствие системы нормативно – технических документов, без  учета интересов отрасли   и мнения профессиональной общественности.

2.  В ФЗ отсутствует четкое разделение сфер законодательств в области технического регулирования, промышленной безопасности, охраны окружающей среды, охраны труда, пожарной безопасности и здравоохранения. Сегодня существует понятная система: нормативно-технические документы (СНиПы  и ГОСТы), технологические регламенты, нормативные документы в области безопасности и охраны труда. Закон требует объединить все в одном документе.  Это вносит еще больше дезорганизации и уж точно не облегчает жизнь предпринимателей.  

3. Впервые в мире допускается разработка «любым лицом» технического регламента – законодательного документа, устанавливающего обязательные требования  к продукции и процессам производства. Это подразумевает, в том числе,  изготовителей и поставщиков  продукции, роль которых в мировой практике – участие в обсуждении подобного рода документов. Благодаря  этому положению ФЗ регламенты могут стать орудием  конкурентной борьбы между различными группами предприятий и преследовать установление  доминирующего положения отдельных (прежде всего  зарубежных и транснациональных)  компаний на российском рынке. Но выиграет ли от этого потребитель и отечественный производитель – вопрос риторический.  Понимают ли это депутаты, проголосовавшие за закон, и несут ли они ответственность за последствия?

4. Закон предусматривает включение в технические регламенты только требования безопасности продукции и процессов. Если говорить о строительстве, то безопасность зданий и сооружений, безопасность проживающих и пребывающих в них людей и безопасность прилегающих к ним территорий обусловлена огромным количеством взаимосвязанных  факторов. Поэтому система нормативных документов в строительстве  такова, что наряду с конкретными требованиями безопасности они, как правило, содержат показатели качества,  обеспечивающие эти требования.  Разделить их искусственно, как того требует ФЗ,  достаточно сложно, а в большинстве  случаев просто невозможно.       Кроме того, в законах не должны содержаться технические нормы прямого действия, так как в нормативных документах необходимо оперативно отражать  достижения научно-технического прогресса. А изменение закона требует много времени. Во всем мире в законодательных актах, связанных с техническим регулированием, излагаются существенные требования по безопасности  и определяется степень ответственности за их соблюдение. Все же технические нормы (расчеты, формулы, диаграммы, таблицы, численные показатели и т.д.) приводятся в документах добровольного применения: национальных стандартах,  кодексах установившейся практики  (аналоги в России – СНиПы, СанПины, пожарные нормы). Без отсылочного механизма невозможно создать действенную систему технического нормирования.

5. Статья 46 ФЗ фактически заморозила на семилетний период все нормативно-технические документы, устанавливающие требования безопасности  и регулирующие промышленный, строительный и потребительский рынок (стандарты, строительные нормы и правила, нормы пожарной безопасности  и т.д., всего более 170 тысяч документов).  В этих условиях министерства (ведомства) не вправе принимать обязательные решения в закрепленных за ними областях,  в том числе для обеспечения безопасности граждан. Это уже привело к тому, что мы теряем  конкурентоспособность промышленной продукции (в строительстве это строительные материалы, изделия и конструкции),  работая в течение последних трех лет по старым стандартам и СНиПам.

Что же касается зданий и сооружений, то ситуация еще хуже. Сегодня нелегитимны прежние территориальные строительные нормы, которые разрабатывались субъектами федерации, и содержали требования к строительным объектам, отражавшие особенности местных территорий  - климатические, геологические, экономические и т.д..

Эти документы утверждаются администрациями субъектов федерации и сейчас, несмотря на запрет ФЗ.  Но сегодня это единственный выход из положения. Например, высотное строительство сегодня не регламентируется в полной мере нормативными документами федерального уровня, включающими требования безопасности к объектам такого рода. Можно было бы оперативно внести соответствующее дополнение в СНиП «Здания жилые многоквартирные» и утвердить его в министерстве, но в этом случае, согласно ст. 4 п.3 ФЗ, этот документ приобретает лишь рекомендательный характер. Но, как отмечалось выше, этот  документ Минюстом не зарегистрирован и «не несет правовых последствий». Технического  же регламента пока нет, и неизвестно когда он появится.

Между тем строительство высотных зданий ведется.  И только благодаря решению Правительства Москвы были разработаны и утверждены московские государственные строительные нормы по высотному строительству. Теперь они лягут в основу территориальных строительных норм тех регионов, где будет вестись такое же строительство. Есть аналогичные примеры и в других  субъектах Федерации.  Возможно, это не соответствует закону  «О техническом регулировании», но зато соответствует Конституции  России, согласно которой  органы власти субъектов РФ несут ответственность за жизнь и здоровье жителей своих регионов.

Что же касается уникальных и особо сложных объектов, то до принятия  ФЗ для них  разрабатывались специальные  технические условия (ТУ) для проектирования, которые согласовывались с Госстроем с привлечением  профильных институтов, и утверждались, в соответствии с Гражданским  кодексом, заказчиком. Сегодня это согласование ни за кем не закреплено. Тем не менее, ТУ согласуются, и соответствующие объекты проектируют и строят.  Вот только уверенности в том, что согласующий способен разобраться в ТУ, без привлечения  соответствующих специалистов, нет. К таким объектам относятся уникальные промышленные и гражданские здания и сооружения, включая аквапарки, крупные торговые центры, спортивные сооружения.  Установить в законах технические нормы прямого действия применительно к таким объектам означает заблокировать развитие архитектурного творчества, строительной науки и инженерно-технической мысли. 

7. Статья 8  закона предусматривает разработку общего технического регламента  «По вопросам безопасной эксплуатации  зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий». Безопасность зданий и сооружений и прилегающих к ним территорий закладывается и  формируется на стадии  инженерных изысканий и проектирования, обеспечивается на стадии строительства и лишь поддерживается на стадии  эксплуатации. Другими словами, эксплуатация - лишь одна из стадий жизненного цикла объектов недвижимости. Требования безопасной эксплуатации определяются на стадии проектирования и, в соответствии с действующими нормами, отражаются в специальном разделе проекта.  Кроме того, жизненный цикл строительных объектов в отличие от промышленной серийно выпускаемой продукции  исчисляется несколькими десятками и даже сотнями лет. Поэтому на любом этапе их жизненного цикла должно быть понятно, по каким принципам они проектировались, строились, эксплуатировались и как, наконец, их следует  утилизировать.  В первую очередь это касается специальных, сложных, особо сложных и уникальных объектов. Можно ли будет все это знать, если, следуя предписаниям идеологов ФЗ, « распаковать»  действующие нормативные документы, разделив  их содержимое на  обязательные требования, обеспечивающие  безопасность, и добровольные требования, обеспечивающие качество. При этом следует учесть, и за это особенно неистово борются авторы закона, никаких ссылок в регламентах на стандарты не должно быть, хотя во всех странах мира все обстоит ровно наоборот.

В течение многих десятилетий  проектирование и строительство объектов недвижимости в России, по аналогии с большинством  стран с развитой экономикой,  выполняются в соответствии с правилами, установленными нормативными документами, объединенными в настоящее время  Системой нормативных документов в строительстве. В эту систему входят сотни норм пожарной безопасности, санитарных норм и правил, строительных норм и правил, сводов правил, которые постоянно пересматриваются и совершенствуются.  На сегодняшний день действуют 188 СНиПов и около 5000 стандартов.  В большинстве своем они увязаны со стандартами ИСО  и другими международными документами. Перевести всю совокупность строительных нормативных документов  в форму  национальных стандартов, единственный предусмотренный ФЗ вид документов добровольного применения,  практически невозможно. Исполнение этого условия надолго задержит реформу технического регулирования в строительстве,  потребует переподготовки всех специалистов проектных, изыскательских и строительных организаций, пересмотра программных комплексов по проектированию, внесения огромного количества изменений в учебно-методические и другие сопутствующие информационные материалы.  Все это требует значительных средств и времени. А самое главное – бессмысленно. К тому же, оставшихся 3,5 года недостаточно для такой масштабной работы, как, впрочем, недостаточно было и 7 лет, отведенных ФЗ. Следовательно, с 1 июля 2010 года  строительная отрасль  в соответствии со ст. 46 ФЗ будет лишена нормативной базы проектирования и строительства.

Этого можно избежать, если сохранить прежние СниПы, а также санитарные  нормы  и правила и нормы пожарной безопасности  в качестве нормативных документов для добровольного применения. Аналоги в мировой практике – кодексы установившейся практики. 

8. ФЗ по ряду положений в отношении строительства зданий и сооружений  вошел в противоречие с Гражданским кодексом (ст.475, ст.743 и ст.130), Градостроительным кодексом (ст.1,п.16, ст.54, часть2, и ст.55), введенным в действие 30 декабря 2004г, и Положением о государственном строительном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства РФ  1 февраля 2006г.  Это уже системное нарушение, которое снижает значимость и эффективность всех упомянутых законодательных и нормативных актов.

Невозможность полного правоприменения ФЗ усугубляется и тем, что отсутствует  единый  орган исполнительной  власти, ответственный  за единую политику в области технического регулирования и стандартизации, как это принято в мировой практике. Его отсутствие  привело к появлению, помимо Департамента по техническому регулированию и метрологии Минпромэнерго и Ростехрегулирования, многочисленных структур, пытающихся взять проведение этой политики на себя. Прежде всего, это временная экономическая рабочая группа при Экспертном управлении Администрации  Президента Российской Федерации и созданное ею некоммерческое партнерство «Национальный институт по техническому регулированию» (НИТР), Комитет Совета Федерации по промышленной политике,  Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и туризму и одноименный Комитет Госдумы.

Временная экономическая группа и НИТР, являясь авторами ФЗ, от имени Администрации Президента активно навязывают  свое видение реформы технического регулирования. Замечание Президента РФ о том, что законы должны содержать нормы прямого действия они используют как основной аргумент в защиту ФЗ. Но Владимир Путин говорил о правовых нормах, так как именно правовые нормы устанавливаются законами.  Что же касается технических норм, то позиция Президента России по отношению к ним отражена в подписанной им «Дорожной карте». В ней совершенно однозначно говорится, что Россия должна сближать свое законодательство с европейским, в том числе в области технического регулирования.

Защищая интересы не понятно каких предпринимателей, не изучив существующую отечественную систему технического регулирования, национальные  и международные системы, не  имея опыта работы по техническому нормированию, эти структуры по непонятным причинам пытаются навязать предпринимательскому сообществу, в том числе в строительстве, свое псевдореволюционное видение реформы технического регулирования. При этом они полностью игнорируют мнение профессиональной общественности и добросовестных предпринимателей.

В результате страны СНГ, принявшие аналогичные по названию, но более разумные по содержанию законы, максимально использовавшие при их разработке  международный и европейский опыт, уже  реформируют национальные системы технического регулирования, не разрушая их, а поэтапно совершенствуя. Мы же более трёх лет пытаемся  воплотить в жизнь очередную революционную догму, «разрушив   все до основания». А затем?

Без комплексной, понятной, гармонизированной с международной и европейской системы технического регулирования  строительство не сможет развиваться, обеспечивая гражданам России безопасное и комфортное проживание и пребывание в строительных объектах различного назначения. Страны ЕС реформировали, не разрушая,  свои системы технического регулирования в течение 15 - 35 лет, и процесс этот еще продолжается. КНР при вступлении в ВТО определила для себя срок перехода на новую систему в15 лет. По нашему ФЗ переходный период  для России -7 лет при полной для строительства парализации существовавшей системы. Времени для споров уже не осталось. Если незамедлительно не принять меры, ситуация только усугубится  и станет необратимой.

Учитывая негативные последствия принятия  ФЗ, считаем необходимым для радикального улучшения ситуации незамедлительно осуществить следующие меры:

- внести в закон «О техническом регулировании» ряд дополнений, учитывающих специфику строительной продукции, или перевести строительство из правового поля закона "О техническом регулировании" в правовое поле Градостроительного кодекса, внеся  в него соответствующие дополнения;

- принять постановление Правительства РФ по вопросам нормативно- технического  обеспечения строительства и эксплуатации зданий и сооружений, и предоставить этим постановлением определенные полномочия одному из органов исполнительной власти в части организации работ по нормативно-техническому  обеспечению строительства, в том числе для выполнения национальных программ в этой области;

- в соответствии с ФЗ определить единый  Национальный орган по техническому регулированию и стандартизации;

- рассмотреть в Правительстве РФ и утвердить дезавуированные Минюстом 14   строительных норм и правил,  утвержденные Госстроем России   в  2003 году. Сделать это необходимо во избежание в дальнейшем возможных кризисных ситуаций в строительстве, а также для активизации выполнения соответствующих национальных программ.

Баринова Л.С.,

вице-президент Российского Союза строителей (работодателей),

Басин Е.В.,

председатель Комитета ТПП РФ по предпринимательству

в сфере строительства и ЖКХ,

Забелин В.Н.,

президент Российского Союза строителей (работодателей),

Кошман Н.П.,

председатель Ассоциации строителей России,

Лобов О.И.,

президент Российского общества инженеров строительства