Журнал «Экперт-Урал»: «Pоссийские власти наконец увидели потребность в формировании законодательной базы, регулирующей механизм публичного, или, как чаще говорят, государственно-частного партнерства»
этот инструмент для запуска инфраструктурных проектов в регионах Использование механизма ГЧП позволяет вводить массовое жилье, при этом обеспечивая существенное снижение его себестоимостиФото: Андрей Порубов
Pоссийские власти наконец увидели потребность в формировании законодательной базы, регулирующей механизм публичного, или, как чаще говорят, государственно-частного партнерства (ГЧП). О том, что федеральный закон нужен, регионы говорят уже давно, поскольку именно этот инструмент позволяет решать многие задачи, связанные с развитием территорий.
Владимир Путин в качестве председателя правительства поручил Минэкономразвития подготовить и вынести на весеннюю сессию Государственной думы пакет законодательных инициатив. В конце марта министерство пригласило для обмена опытом регионы, уже использующие эти элементы: Санкт-Петербург, Свердловскую, Калужскую, Липецкую области, ХМАО и Пермский край. Интересы Свердловской области на совещании представлял заместитель генерального директора Корпорации развития Среднего Урала Марат Гарипов. Мы попросили его высказать свое видение формирования законодательства о ГЧП.
Определиться в понятиях
— Марат Равилевич, понятие ГЧП в России приживалось с трудом, многие предприниматели и чиновники воспринимали его исключительно как государственный контракт: бюджет выделит деньги, а бизнес освоит их в рамках закупки для госнужд. Ну, может, чуть более эффективно, чем власть.
— Абсолютно с вами согласен, такое мнение было распространено. Единого восприятия ГЧП до сих пор нет в экспертном сообществе. В нашем понимании ГЧП — это объединение усилий и ресурсов государства и бизнеса для достижения общественно значимой цели. При этом важно, что в рамках достижения этой цели может появиться коммерческий эффект. И вот как раз соединение интересов государства, которое хочет решить публичные задачи, и бизнеса, намеренного заработать, позволяет этот эффект получить. При этом я бы обратил внимание на одну деталь: этот инструмент нужно применять тогда, когда ни одна из сторон в одиночку решить проблему не может. Чтобы синхронизировать интересы, и необходимо ГЧП.
— С точки зрения задач государства, в каких проектах целесообразно применять ГЧП?
— На наш взгляд, это жилищное и дорожное строительство, ЖКХ, здравоохранение, образование. Это то, что актуально и важно для государства, и с чем без участия бизнеса ему справиться сложно. В этих проектах есть источник возврата денег. В качестве примера приведу проекты строительства жилья, которые Корпорация развития Среднего Урала реализует в Свердловской области.
Для нашего региона одна из самых острых проблем — дефицит жилья, причем массового, недорогого. Принципиальный вопрос — как снизить себестоимость? В прошлом году на уровне области был принят региональный закон о ГЧП, и на его базе введена модель комплексного инвестиционного проекта. Применительно к строительству это выглядит так: государство берет на себя обязательство подготовить площадку, тем самым снизив риски этого этапа для застройщика, а бизнес обязуется на этой площадке построить объекты, часть которых будет продана по социальным программам. Каждая из сторон имеет свои затраты, риски и уровень ответственности. Кроме государства и строителей, это и муниципалитеты, и сетевые организации, поставляющие услуги ЖКХ.
— По сути, это вопрос договоренностей: схема может работать только в том случае, если они соблюдаются. А если нет? Если кто-то из участников цепочки решит «спрыгнуть» с проекта?
— Вот для этого и необходим закон о ГЧП. Свердловская область одной из первых приняла собственный закон в 2011 году как раз потому, что нам нужно было найти юридическое решение. Когда стороны соглашаются работать вместе, они заключают соглашение о реализации комплексного инвестиционного проекта. В нашем случае «сторонами» выступают правительство, муниципалитеты, консорциум застройщиков, владельцы земли, сетевые компании. Это не соглашение о намерении, а соглашение с правами, обязанностями и ответственностью, которое может иметь судебную защиту. Конечно, до принятия закона аналогичные соглашения тоже заключались, но все они были «документами доверия». А это — соглашение «про деньги».
Опытным путем
— Поскольку вы уже реализуете проекты, используя инструментарий ГЧП, с какими проблемами вы сталкиваетесь, какие нормы в законодательство надо, по-вашему мнению, вносить?
— По большому счету, чтобы реализовывать проекты ГЧП, необходимо внести изменения на федеральном уровне в четыре отрасли законодательства: земельное, бюджетное, градостроительное и гражданское. Плюс локальные изменения в Налоговый кодекс. Первая проблема, с которой мы столкнулись, — это предоставление земли. В рамках Земельного кодекса работает только одна процедура — торги, и она дает нам множество рисков. Проект ГЧП всегда конкретен, там четко прописано участие каждой стороны со строго оговоренными условиями, затратами. Если мы от имени проекта участвуем в земельных торгах, мы рискуем от этих договоренностей отойти, например, будет не та цена, которую мы рассчитывали, выстраивая проект. Другой вариант: мы сначала построили на участке инфраструктуру, а затем выставили его на аукцион. Кто будет победителем? Неизвестно. А у нас опять-таки заключенный со всеми сторонами договор. Если мы делаем торги под участника, это называется «коррупция». Эта правовая коллизия не решена, но жилье-то строить надо. Поэтому мы вынуждены себя во многом ограничивать. Например, включать в проект только те участки, которые уже находятся в частной собственности или аренде. А это существенно снижает возможность выбора партнеров. В итоге это влияет на ту задачу-максимум, ради которой все это задумано, — снижение стоимости жилья. Ситуация осложняется тем, что в нашем регионе наблюдается дефицит государственной и муниципальной земли, большинство свободных земель — это леса первой группы и земли обороны. Если мы хотим их получить, мы должны пройти отдельно все конкурсные процедуры на каждый объект (землю, недра, лес), оформить государственные гарантии. Не всегда удается синхронизировать эти процедуры, и зачастую именно из-за этого мы не можем создать правильную модель проекта. На каждый конкурс приходятся свои риски. Чтобы этого избежать, мы предлагаем внести в федеральный закон о ГЧП нормы о едином конкурсе на проект, который реализуется по принципам ГЧП.
Вторая проблема — необходимо законодательное определение государственно-частного партнерства на федеральном уровне. Такое определение, с одной стороны, законодательно закрепит федеральную политику развития ГЧП, с другой — позволит синхронизировать проекты ГЧП с антимонопольным законодательством.
Третий вопрос, который вытекает из «конкретности» соглашения ГЧП, опять же связан с тем, что партнеры определены заранее. И это постоянно вызывает интерес антимонопольных органов, прокуратуры. Как только начинают выполняться работы, приходят контролирующие органы и начинают проверять нас на элементы коррупции. И как объяснить, что это механизм несколько иной, чем государственный контракт? Я вижу выход только в четком определении на федеральном уровне понятия «государственное частное партнерство», на которое все участники процесса будут в таких случаях ссылаться.
С четвертой проблемой мы столкнулись, когда пытались упаковать в проект государственно-частного партнерства строительство детских садов. Чтобы закрыть потребность, области нужно построить как минимум сто новых объектов. Сразу направить сумму в 12 млрд рублей из бюджета сложно. Эту задачу можно решить путем привлечения частного инвестора, с которым бюджет будет рассчитываться постепенно, например в течение 15 лет. Вообще, идея ГЧП в условиях дефицита государственных ресурсов как раз и заключается в том, что проблему можно решать сейчас, а деньги — выделять потом. Но в соответствии с распределением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, детские садики — это зона муниципальной ответственности. Значит, стороной договора может быть только муниципалитет. Муниципалитетов у нас 72, то есть нужно разыгрывать 72 конкурса. Когда мы провели переговоры с частными партнерами, которые согласны были зайти в проект, они сказали «не интересно». Они готовы единым блоком выиграть право на строительство ста детских садов и их отстроить, но участие в сотне конкурсов — это затратно и по времени, и по деньгам. А законодательство сегодня нам не позволяет провести единый конкурс. Необходимо вносить изменения в федеральный закон, в котором была бы прописана норма о том, что соглашение по ГЧП предусматривает понятие «множественность лиц» на стороне публичного партнера.
Марат Гарипов: «ГЧП — это объединение усилий и ресурсов государства и бизнеса для достижения общественно значимой цели. При этом важно, что в рамках достижения общей цели может появиться коммерческий эффект»
Ну и пятая проблема, общая для инвестиционной деятельности в целом и ГЧП в частности, — защита прав инвесторов и гарантии возврата инвестиций на федеральном уровне. В настоящее время такая норма закрепляется в федеральном законе об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, но только применительно к приоритетным инвестиционным проектам, признанным правительством РФ. Необходимо установить подобные гарантии по всем без исключения инвестиционным проектам ГЧП, реализуемым как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.
Важно, чтобы при регулировании ГЧП на федеральном уровне не был утерян наработанный в субъектах РФ опыт. При этом нельзя ставить под удар те проекты, которые уже реализуются в соответствии с региональными законами о ГЧП. Поэтому необходимо при принятии федерального закона о ГЧП устанавливать соответствующие положения на переходный период.
Создать основу
— Но вы же можете в данном случае использовать такой инструмент, как концессия…
— Теоретически можем. Но в концессионном законодательстве не учитываются политические риски. По этой схеме частный партнер строит или реконструирует объект, передает его в государственную собственность, взамен получая права пользования. И в наших условиях вот этот момент отчуждения частным партнером объекта в государственную собственность настораживает многих инвесторов. Они прекрасно знают, что есть разные юридические механизмы, которые могут привести к прекращению права пользования. Сама по себе концессия хороша тем, что она позволяет привлекать длинные инвестиционные кредиты из банковского сектора. Потому что банк в этом случае может под гарантию государства кредитовать концессионера на срок, например, 15 лет и больше.
— Ваши идеи и предложения воспринимаются рабочей группой? Есть надежда, что они в закон попадут?
— До совещания позиция Минэкономразвития была предельно проста: давайте внесем технические правки в закон о концессии и все. Мы говорим: а как же вопрос земли, антимонопольного законодательства, закрепления прав и обязанностей? Концессия нас не спасает еще и потому, что она не регулирует правоотношения, возникающие на уровне субъектов федерации. Сегодня что получается? У регионов и муниципалитетов ответственность есть, а полномочий ноль — все регулирование федеральное. Поэтому когда мы говорим о ГЧП, мы говорим — дайте возможность субъектам РФ регулировать эти отношения. Пусть будет общая база, но с учетом специфики местных условий. Так вот, если раньше наши предложения на федеральном уровне воспринимали с трудом, сейчас видна заинтересованность. Минэкономразвития готово выслушивать аргументы, для этого даже создан целый департамент ГЧП, который готовит законодательную базу. Так что надежда есть.
